15 Jahre sind kein tauglicher Planungshorizont!

Ausgangslage

Am 3. März 2013 wird in der Schweiz über eine Revision des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (RPG) abgestimmt. Die Befürworter versprechen, diese Revision werde „die Zersiedlung der Schweiz stoppen, Wohnraum schaffen, die Wirtschaft fördern, die Landschaft schützen“; - das stimmt leider nicht. Die Gegner malen den Teufel an die Wand und warnen vor „Horror Mieten in engen Räumen“, das stimmt noch weniger.

Befürworter und Gegner haben beide Unrecht, Politiker, Fachleute und Medien reden an der Sache vorbei.

Was will die Revision des RPG?

Kernpunkt der Revision ist die konsequente Beschränkung der Bauzonen auf den Bedarf für 15 Jahre. Neue Einzonungen sind künftig nur noch zulässig, wenn bei der Berechnung des Bedarfs auch die „inneren Nutzungsreserven der bestehenden Bauzonen“ berücksichtigt und „konsequent mobilisiert“ werden. Bauzonen, welche in den nächsten 15 Jahren aufgrund dieser Berechnung nicht mehr nötig sind, sollen ausgezont werden. Weil die Rückführung von rechtskräftig ausgeschiedenem Bauland in Nicht-Bauzonen einen Wertverlust zur Folge hat, kann dies zu erheblichen Entschädigungszahlungen führen. Die dafür benötigten finanziellen Mittel sollen durch die Abschöpfung von 20% jenes Mehrwertes bereitgestellt wer-den, der entsteht, wenn Bauland neu eingezont wird. Um die innere Verdichtung zu fördern, sollen die Kantone Rechtsmittel schaffen, um die Überbauung von eingezonten Parzellen, die „gehortet“ werden, anordnen zu können, wenn das öffentliche Interesse das rechtfertigt. Ob und wie das alles tatsächlich verwirklicht werden kann und ob damit die angestrebten Ziele erreicht werden, steht in den Sternen.

Die Reservekapazität der Bauzonen am Beispiel des Kantons Zürich

Das Amt für Raumentwicklung (ARE) der kantonalen Baudirektion hat für den Kanton Zürich allein in den überbauten Wohn- und Mischzonen Geschossflächenreserven im Umfang von insgesamt 34.5 Mio. m2 errechnet. Das entspricht, bei gross-zügigen 90 m2 pro Person, der Wohnfläche für 384‘000 Personen, also für so viele Leute wie heute in der Stadt Zürich wohnen. Diese enorm grosse Fläche sollte also als versteckte Reserve in den bereits überbauten Bauzonen noch bestehen und realisiert werden können, wenn alle Grundstücke voll ausgenützt würden.

Der Bund prognostiziert für den Kanton Zürich für die nächsten 15 Jahre eine Bevölkerungszunahme von lediglich 135‘000 Personen. Wenn die inneren Reserven „konsequent mobilisiert“ werden, sollten diese 135‘000 Personen durch bauliche Verdichtung in den bestehenden, bereits überbauten Bauzonen eigentlich untergebracht werden können. Deshalb gibt es im Kanton Zürich keinen rechnerisch nachweisbaren Bedarf für zusätzliche Einzonungen und deshalb kann es auch keinen Ertrag aus einer Mehrwertabschöpfung geben.

Zusätzlich bestehen gemäss den Erhebungen des gleichen Amtes noch rund 1900 Hektaren nicht überbaute Wohn- und Mischzonen, in denen weitere rund 11 Mio. m2 Geschossflächen realisiert werden können. Diese werden, wegen den über-grossen Reserven in den überbauten Zonen in den nächsten 15 Jahren eigentlich nicht benötigt und müssten deshalb konsequenterweise ausgezont werden. Das ist jedoch weder möglich noch sinnvoll, weil sich diese grosse Gesamtfläche aus tausenden von mehrheitlich kleinen, über den ganzen Kanton und alle Gemeinden verstreuten Teilflächen zusammensetzt.

Auch wenn nur ein Viertel dieser nicht überbauten Bauzonen, also rund 500 ha ausgezont werden könnte und davon nur die Hälfte, also rund 250 ha, zu Baulandpreisen von lediglich Fr. 400.- pro m2 entschädigt werden müsste, ergäbe das immer noch einen Betrag von 1000 Mio. Fr. Weil die Gemeinden die Bauzonen festsetzen, müssten konsequenterweise auch die Gemeinden, im Rahmen von Revisionen ihrer Zonenpläne, diese Auszonungen vornehmen und entschädigen. Das werden und können sie nicht tun.

Soviel zur Situation der Reserveflächen im Kanton Zürich. In andern Kantonen wird es ähnlich sein, im Wal-lis sollen vor allem die Reserven der nicht überbauten Bauzonen ganz erhebliche Dimensionen aufweisen.

Die Bauzonenreserven in den Gemeinden

Die für das Grundeigentum verbindliche Ortsplanung geschieht jedoch nicht durch die Kantone, sondern auf der Stufe der Gemeinden. Am Beispiel der Gemeinde Ottenbach im Kanton Zürich wird deshalb im Folgenden gezeigt, wie sich die Situation auf Gemeindeebene präsentiert.

• Gemäss Erhebungen des ARE verfügt die Gemeinde Ottenbach in den überbauten Wohn- und Mischzonen über rund 160‘000 m2 Geschossflächenreserven. Das würde ausreichen um, wieder bei grosszügigen 90 m2 pro Person, Wohnraum für rund 1775(!) zusätzliche Personen zu schaffen, also für weit mehr, als die Gemeinde, die heute eine Wohnbevölkerung von rund 2500 Personen aufweist, in den nächsten 15 Jahren „benötigt“, bzw. wachsen will. Allerdings kann sich niemand vorstellen, wo diese Reserven tatsächlich lie-gen und wie sie „konsequent mobilisiert“ werden könnten.
• Wegen diesen theoretisch grossen Reserven in den überbauten Bauzonen, müsste die Gemeinde die rund 6.8 ha noch nicht überbaute Wohn- und Mischzonen, von denen 5.9 ha baureif, d.h. voll erschlossen sind, eigentlich auszonen. Das ist jedoch, wie ein Blick auf den Zonenplan auch jedem Laien sofort klar macht, nicht nur unmöglich, sondern auch völlig sinnlos.
• Die insgesamt 6.8 ha nicht überbaute Wohn- und Mischzonen liegen nicht schön zusammengefasst am Rand der Bauzone, sondern bestehen aus vielen kleinen Rest- und Teilflächen, die nicht ausgezont werden können. Zu jeder dieser Teilflächen gibt es eine besondere Geschichte, die man kennen müsste, um zu verstehen, warum diese nicht oder noch nicht überbaut ist.
• Je nach baulicher Dichte könnte auf diesen 6.8 ha Wohnraum für 500 bis 800 Personen erstellt werden, was den Bedarf für die nächsten 15 Jahre ebenfalls decken könnte, wenn man in diesem Zusammenhang über-haupt von „Bedarf“ sprechen kann. Es ist jedoch weder planerisch sinnvoll, noch rechtsstaatlich möglich, die einzelnen Grundeigentümer zur Überbauung dieser Restflächen zu zwingen. Die Revision des RPG stellt dazu auch kein Instrument zur Verfügung, ein solches müssten die Kantone erst noch schaffen. Dass ein solches Gesetz in einer Volksabstimmung in irgendeinem Kanton angenommen würde, ist äusserst unwahrscheinlich.
• Die Addition der grossen Zahl einzelner Reserveflächen erweist sich somit nicht nur gesamtkantonal, sondern auch auf Gemeindestufe als imaginäre Grösse, die sich gut für Schlagzeilen eignet, aber keiner planerischen Realität entspricht. Es handelt sich um Flächen und Reserven, deren Überbauung weder erzwungen, noch wirksam gefördert werden kann und deren Auszonung weder für die freie Landschaft, noch für die Landwirtschaft von Bedeutung ist. Im Siedlungszusammenhang werden die noch nicht überbauten Restflächen häufig als wohltuende Lücken empfunden, deren Überbauung deshalb oft mit Rekursen von angrenzenden Nachbarn bekämpft und erschwert wird.
• Diese theoretisch grossen Reserven in den Bauzonen werden der Gemeinde jedoch vorgerechnet, wenn sie die Reservezonen, die früher einmal Bauzonen waren und die deshalb mehrheitlich innerhalb des weitgehend überbauten Gebietes liegen, wieder einzonen möchte. Ortsplanerisch wäre das sinnvoll, weil deren Groberschliessung besteht und deren Überbauung weder die Landschaft noch die Landwirtschaft beeinträchtigt würde.

Soweit ein konkretes Beispiel, das für hunderte von andern gilt. Doch zurück zur Revision des Raumplanungsgesetzes.

Wer hat ist die Schweiz zersiedelt?

Die Revision der RPG ist gut gemeint, kann die versprochenen Ziele jedoch nicht erreichen, weil die dazu erforderlichen Instrumente nicht bereitstellt werden. Die Schweiz ist bereits zersiedelt. Das hat seine Gründe und kann nicht rückgängig gemacht werden.

Als ab ungefähr 1960 in der Schweiz die Raumplanung einsetzte und die ersten Bauzonenpläne geschaffen wurden, bestand die allgemeine Vorstellung und Übereinkunft, dass die Wohnbevölkerung der Schweiz in absehbarer Zeit stark zunehmen werde. „Ziel 1“ war das Jahr 1985 mit einer Wohnbevölkerung von 7.5 Mio. Personen, „Ziel 2“ das Jahr 2000 mit 10 Mio. Personen, die man sich alle als tüchtige Schweizerinnen und Schweizer vorstellte. Diese Entwicklungsvorstellungen waren die massgebliche planerische Grundlage für die von den Gemeinden grosszügig ausgeschiedenen Bauzonen. In diesen grossen Bauzonen wurde in der Folge nicht systematisch von innen nach aussen, sondern nach den Zufälligkeiten von Angebot und Nachfrage gebaut, mit Vorliebe am Rand der Bauzonen, weil es dort noch „am grünsten“ war. Das hat zum Bild der zersiedelten Schweiz geführt, das heute allgemein beklagt wird. Übergeordnete Vorgaben von Regionen, Kantonen oder Bund bestanden nicht oder hatten mangels Rechtsgrundlage keine Wirkung.

Das erste eidgenössische Raumplanungsgesetz wurde im Jahre 1979 erlassen und zeigte erst ab etwa 1985 tatsächliche Wirkung. Die Kantone wurden verpflichtet, die anzustrebende räumliche Entwicklung in soge-nannten Richtplänen, die jedoch nur für die Behörden verbindlich sind, aufzuzeigen. Die raumplanerisch entscheidende Kompetenz, nämlich die Ausscheidung der grundeigentümerverbindlichen Bauzonen blieb den Gemeinden vorbehalten. Weil die Gemeindeautonomie in der Schweiz ein sehr hohes Gut ist, ändert auch die geplante RPG-Revision vom 3. März 2013 daran nichts. Die Bauzonen sollen zwar über die Ge-meindegrenzen hinaus „abgestimmt“ werden und die „Vorgaben der kantonalen Richtpläne“ berücksich-tigen. Mit welchen Mitteln das geschehen soll, weiss niemand. Auch das revidierte Gesetz stellt dafür keine griffigen Instrumente zur Verfügung.

Flächenanspruch als Motor des Wachstums

Die Wohnbevölkerung der Schweiz hat sich in der Folge nicht so entwickelt, wie das um 1960 von namhaf-ten Fachleuten prognostiziert worden war. Massiv gewachsen ist jedoch der Flächenanspruch der Wohn-bevölkerung: 1960 standen pro Person im Durchschnitt rund 25 m2 bis 30 m2 Wohnfläche zur Verfügung, heute beanspruchen wir je nach Gebiet 75 m2 bis 90 m2 pro Person, also rund dreimal mehr. Dieser wach-sende Flächenanspruch, verbunden mit der Idealvorstellung vom „Eigenheim im Grünen“, wo man sich mehr Wohnfläche leisten konnte, hat die bauliche Entwicklung der Schweiz bestimmt und geprägt. Nicht die Bauzonen haben das Land „zersiedelt“, sondern alle, die in einer dieser Bauzonen „im Grünen“ ein Haus gebaut oder eine Wohnung gemietet haben. Das waren weder Spekulanten, noch Investoren, noch dörfliche Potentaten, sondern biedere Schweizerinnen und Schweizer.

Wie wachsen Siedlungen?

Die Verpflichtung, nur so viele Bauzonen auszuscheiden, wie in den nächsten 15 Jahren voraussichtlich gebraucht werden, ist bereits im bestehenden RPG enthalten. Beide Vorgaben, die 15 Jahre Planungshori-zont und der „Bauzonenbedarf“, der in diesem Zeitraum zu befriedigen sei, beruhen auf der Vorstellung, dass sich Siedlungen „organisch“ entwickeln, dass dieses Wachstum ein natürlicher, im Normalfall kontinu-ierlich ablaufender Prozess sei und dass dafür ausreichend, aber nicht zu viel Bauland bereitgestellt wer-den müsse. Diese Vorstellung ist falsch. Siedlungen wachsen weder natürlich, noch organisch und schon gar nicht kontinuierlich. Siedlungen wachsen nur, wenn Menschen dies aktiv wollen und die finanziellen Mittel für die dazu erforderlichen Investitionen bereitstellen. Wirtschaftliche Randbedingungen, Wohl-stand, verfügbare Finanzmittel, entwicklungspolitische Ziele und gesellschaftliche Vorstellungen sind die massgebenden Faktoren für die bauliche Entwicklung einer Gemeinde, nicht das Bereitstellen von Bau-land.

Dazu kommt, als entscheidende technisch-finanzielle Voraussetzung für das Wachstum, die Infrastruktur. Dörfer und Städte bestehen nicht nur aus Häusern, sondern brauchen Strassen, Ver- und Entsorgungsan-lagen sowie öffentlichen Bauten und Anlagen. Diese technisch und finanziell aufwändigen Investitionen müssen langfristig, auf 50 und mehr Jahre hinaus geplant und dimensioniert werden.

Wie wird der Baulandbedarf berechnet?

Die Verpflichtung, nur so viele Bauzonen auszuscheiden, wie in den nächsten 15 Jahren voraussichtlich gebraucht werden, ist bereits im bestehenden RPG enthalten. Die Frage, wie dieser Bedarf zu ermitteln ist, ist deshalb nicht neu. Im Rahmen von Rechtsverfahren über strittige Ein- oder Auszonungen hat sich dafür folgende Praxis entwickelt: Der Baulandverbrauch der vergangenen 15 Jahre wird analysiert und daraus der Bedarf für die nächsten 15 Jahre extrapoliert, getreu der Vorstellung, dass Siedlungsentwick-lung ein natürlicher Vorgang sei, auf den die Gemeinden und die Grundeigentümer einen Anspruch hät-ten. Das führte zur raumplanerisch absurden Situation, dass Gemeinden, die in den vergangenen 15 Jah-ren stark gewachsen waren, einen Anspruch auf ein weiteres analoges Wachstum hatten, während Ge-meinden mit nur geringer baulicher Entwicklung zurückgebunden wurden. Im Extremfall konnte eine Ge-meinde zu Einzonungen gezwungen werden, wenn der Nachweis erbracht werden konnte, dass rechne-risch zu wenig Bauland für den Bedarf der nächsten 15 Jahre vorhanden war. Das wenigstens wird künftig nicht mehr möglich sein, weil nun auch die inneren Reserven der bestehenden Bauzonen berücksichtigt werden müssen.

Eine planerisch taugliche Methode zur Berechnung des Bedarfs an Bauland gibt es nicht. Die Revision des RPG enthält dazu lediglich den Hinweis, dass Bund und Kantone dafür „technische Richtlinien“ zu erarbei-ten hätten. Siedlungsentwicklung ist jedoch nicht ein berechenbarer Ablauf, der mit einer technischen Richtlinie erfasst werden kann, sondern das äusserst komplexe Zusammenwirken von räumlichen Gege-benheiten, wirtschaftlichen Voraussetzungen und politischen Zielen.

Die Entwicklung der Stadt Zürich seit 1960 als Beispiel für das Siedlungswachstum

Dass Siedlungen nicht kontinuierlich wachsen und dass trotz Bevölkerungsrückgang gebaut wird, zeigt die Entwicklung der Stadt Zürich in den letzten 50 (nicht 15!) Jahren exemplarisch:

• Im Jahre 1960 lebten in der Stadt Zürich rund 440‘000 Personen in rund 150‘000 Wohnungen, was eine durchschnittliche Belegung von immer noch nahezu drei Personen pro Wohnung ergab.
• 25 Jahre später, im Jahre 1985, wohnten nur noch 355‘000 Personen in der Stadt, denen jedoch be-reits 170‘000 Wohnungen zur Verfügung standen.
• Im gleichen Zeitraum, in dem die Stadt Zürich 85‘000 (!) Personen (mehr als die Wohnbevölkerung des ganzen Kantons Schaffhausen) verlor, wurden rund 20‘000 zusätzliche Wohnungen gebaut, mit dem Resultat, dass in der Stadt Zürich im Schnitt nur noch rund 2 Personen pro Wohnung gezählt wurden.
• Die aus der Stadt Zürich „ausgewanderten“ rund 85‘000 Personen sind nicht einfach verschwunden, sondern haben entscheidend zum Bevölkerungswachstum in den umliegenden Gemeinden beigetra-gen und so massgeblich mitgeholfen, die Landschaft zu „zersiedeln“. Weil sie zur Arbeit, zum Studium und zum Vergnügen in die Stadt zurückkommen, ist auch der Verkehr massiv angewachsen.
• In den letzten 10 Jahren hat die Wohnbevölkerung der Stadt Zürich wieder zugenommen und heute wohnen in Zürich rund 390’00 Personen in ca. 210‘000 Wohnungen, was eine Belegung von im Mittel nur noch 1.85 (!) Personen pro Wohnung ergibt.
• Seit 1985 wurden also in der Stadt Zürich für 35‘000 zusätzliche Einwohner rund 40‘000 zusätzliche Wohnungen erstellt. Die gemittelte Belegung der Neubauwohnungen liegt bei lediglich noch 0.875 (!) Personen pro Wohnung.

Das Beispiel zeigt: Trotz massivem Bevölkerungsverlust kann die Siedlungsfläche anwachsen. In Zürich ist nicht die Zuwanderung für die „Wohnungsnot“ verantwortlich, sondern der Flächenanspruch. Wenn die 210‘000 heute bestehenden Wohnungen wieder mit im Mittel 2.5 Personen pro Wohnung belegt würden (ein Wert, der in Zürich etwa 1975 bestand, wo ja auch recht gut gelebt wurde), könnten darin 525‘000 (!) Personen leben, also 135‘000 Personen mehr als heute, ohne dass eine einzige zusätzliche Wohnung ge-baut werden müsste. Diese 135‘000 Personen entsprechen ziemlich genau dem Bevölkerungszuwachs, den das eidgenössische statistische Amt als Wachstum für den ganzen Kanton Zürich bis ins Jahr 2027, also für die nächsten 15 Jahre, prognostiziert.

Zusammenfassung

• Raumplanung ist ein vielschichtiger Prozess auf lange Sicht. 15 Jahre sind kein tauglicher Planungshorizont. Wir schauen in der Schweiz auf 50 Jahre praktische Raumplanung zurück. Wenn wir für die Zukunft etwas bewirken wollen, müssen wir den Mut und die Weitsicht aufbringen, auf längere Sicht, auf 25 bis 50 Jahre in die Zukunft zu schauen und zu planen.
  

• Der Bedarf an Bauzonen lässt sich nicht mit einer technischen Richtlinie objektiv ermitteln, weder auf der Stufe von Kantonen, noch auf der Stufe von Gemeinden. Kantone und Gemeinden sind so unterschied-lich, dass es kein für alle gültiges Rezept gibt.
  

• Raumplanung muss vor Ort und mit dem Ort gemacht werden; Gesetze können diese Arbeit nicht erset-zen. Was für Sternenberg recht ist, gilt nicht für die Stadt Zürich und im Wallis herrschen andere Bedingun-gen als in Appenzell. Der Bedarf an Bauzonen ergibt sich nicht aufgrund von theoretischen Berechnungen oder der Fortschreibung einer vergangenen Entwicklung, sondern aufgrund von raumplanerischen Kon-zepten, von konkreten Vorstellungen für die räumliche Entwicklung eines grösseren, zusammenhängen-den Gebietes. Die kantonalen Richtpläne enthalten dazu zwar Grundsätze, Ziele und Absichten. Im ent-scheidenden Bereich des Siedlungsgebietes sind sie allerdings nicht viel mehr, als eine Addition der kom-munalen Zonenpläne.
  

• Die RPG Revision weckt Hoffnungen, die sie nicht erfüllen kann, weil ohne taugliche Werkzeuge nichts geschaffen werden kann. Sie wird vor allem Verwaltungen, Planungsbüros und Anwaltskanzleien beschäftigen, die den „Baulandbedarf“ auf den m2 genau berechnen, eine weitere Serie bunter Pläne und um-fangreicher Berichte produzieren und mit viel Aufwand um die Auszonung von kleinen Teilflächen streiten, vorwiegend um solche, die ohnehin nicht überbaut würden, weil die aus irgend einem Grund nicht die dafür erforderlichen Qualitäten besitzen. Umwelt, Landschaft, und Landwirtschaft werden davon wenig bis nichts profitieren.

Was wäre zu tun?

Eine raumplanerisch wirksame Revision des Raumplanungsgesetzes müsste die Planung grundsätzlich neu ordnen und wirksame Instrumente bereitstellen, damit die Lage und Dimensionierung der Bauzonen nicht mehr aus der beschränkten Perspektive einzelner Gemeinden, sondern aufgrund von planerischen Visio-nen für grössere, funktional zusammenhängende Räume vorgenommen wird. Dazu gibt es verschiedene Ansätze, Ideen, Konzepte und Beispiele.

Der kurzsichtige Blick auf die nächsten 15 Jahre, verbunden mit der Fiktion, der „Bauzonenbedarf“ lasse sich anhand einer technischen Richtlinie berechnen, wird raumplanerisch nichts bewirken, jedoch allen planerischen Visionen den Boden entziehen. Deshalb ist diese Revision kein Beitrag zur Planung der Zukunft.

Zürich, 12. 2. 2013

Hugo Wandeler, dipl. Architekt ETH/SIA, Planer FSU,

Hofstrasse 27, 8032 Zürich

hugo.wandeler@bluewin.ch